Auf der folgenden Seite finden Sie einen Überblick über die Geschichte der Einwanderungspolitik der EU und daran anschließend eine  Konflikt- und Gefährdungsanalyse.

1. Eine Konfliktanalyse bildet in der Konfliktforschung im Allgemeinen eine theoretische Grundlage für die Analyse von Konflikten, "die Analyse eines Konflikts mit unterschiedlichen theoretischen 'Brillen' ermöglicht es vielfältige Aspekte eines Konflikts zu sehen und ein möglichst umfassendes Bild zu erstellen. Ein theoretischer Bezug hilft, die einzelnen Konfliktdimensionen zu konkretisieren und zu strukturieren"[1].
2. Die Gefährdungsanalyse versucht hingegen eine der zentralen Forschungsfragen aus dem Seminar näher zu kommen, nämlich worin genau in den derzeitigen Krisenereignissen, hier bzgl. der sogennanten 'Flüchtlingskrise', eine Gefährdung für den Frieden in Europa vorliegt.

Weitere Informationen zu den theoretischen Grundlagen dieses eLearning-Projekts, sowie dessen zentralen Forschungsfragen finden Sie im Einführungsmodul.

Die Entstehung des innereuropäischen Konfliktes um die Asyl-und Migrationspolitik ist nicht zu verstehen, ohne die Entwicklung der Asyl-und Migrationspolitik und Kontroversen innerhalb der EU zu betrachten.
Die Länder der EU als Mitgliedstaaten müssen sich gemeinsam mit der zunehmenden Zuwanderung auseinandersetzen und Lösungswege finden, was viel Konfliktpotential zwischen den einzelnen EU-Mitgliedern birgt. Es besteht ein Konflikt zwischen den EU-Staaten, die eine Integration der Geflüchteten befürworten und mehr europäische Kooperation fordern und denen, die auf Abschottung setzen.

Die gemeinsame europäische Asyl-und Migrationspolitik wurde 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam zum Konfliktgegenstand. Es wurde auf der Ebene der EU mit den damals 15 Mitgliedsstaaten erstmals ein rechtlicher Rahmen für eine zukünftige Vergemeinschaftung dieses Politikfeldes gelegt. Im selben Jahr wurde auch das Dubliner-Abkommen beschlossen, welches besagt, dass der Mitgliedsstaat für das Asylverfahren zuständig ist, den der oder die Asylsuchende als ersten EU-Staat betritt. Im Jahr 1999 beschloss der Europäische Rat Grund-und Menschenrechte im Rahmen der Europäischen Union zu kodifizieren. Die Charta der Grundrechte regelt, dass Asyl nach der Genfer Konvention, dem darin enthaltenen Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gewährleistet wird. Es wird zudem der Schutz vor Kollektivausweisungen und Abschiebungen in einen Staat, in dem eine ernsthafte Gefahr vor Todesstrafe, Folter oder unmenschlicher Behandlung besteht, garantiert. Ebenfalls 1999 wurde das Abkommen von Tampere beschlossen, im dem vier, innerhalb von fünf Jahren zu verwirklichende, Elemente den Willen zu einer gemeinsamen Asyl-und Migrationspolitik bekräftigen:

• Partnerschaften der EU mit den Herkunftsländern von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern und Migrantinnen und Migranten sollen die Lebensbedingungen potentieller Migrantinnen und Migranten in Bezug auf Armut, Beschäftigung, Menschenrechten und Konfliktverhütung verbessern und den Migrationsdruck verringern.
• Ein gemeinsames europäisches Asylsystem, das sich an der Genfer Flüchtlingskonvention orientiert, soll langfristig zu einem einheitlich geltenden Status von Antragstellerinnen und -stellern innerhalb der Europäischen Union führen.
• Gleiche Rechte und Pflichten wie den EU-Bürgern sollen die gerechte Behandlung von Drittstaatenangehörigen sicherstellen und den rechtmäßig Aufenthaltsberechtigten unter ihnen gewährt werden.
• Eine gemeinsame Visapolitik soll zur Steuerung der Migrationsströme entwickelt werden und so irreguläre Einwanderung, sowie insbesondere die Ausbeutung von Migrantinnen und Migranten durch Schlepperbanden, verhindern.

Im Jahr 2003 folgte die Dublin II-Verordnung, welche die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten für Asylanträge regeln und Asylmissbrauch verhindern soll. 2004, als die EU um zehn Mitgliedsstaaten erweitert wurde, wurde mit dem Haager Programm eine Zuwanderungsregulierung und Grenzkontrolle beschlossen. Das Programm legte mit der Gründung der Grenzschutzagentur Frontex einen weiteren Grundstein zur Sicherung der Asyl-und Migrationspolitik. 2009 folgte das Stockholmer Programm mit dem Ziel die gemeinsame Grenzsicherung zu erhöhen sowie ein Schengener Informationssystems (SIS-II) und ein Visa Informationssystem (VIS) zu entwickeln.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass es in der europäischen Asyl-und Migrationspolitik eine zunehmende Abweichung vom Internationalen Menschenrecht und damit zu einer Konfliktkonstellation gekommen ist, die als Widerspruch zwischen europäischer Integration und Menschlichkeit bezeichnet werden kann.
Die Konfliktgegenstände, die die Konfliktparteien belasten, sind sehr vielfältig. Trotz des neuen gemeinsamen Europäischen Asylsystems sind einige Mitgliedstaaten stärker von Migrationsströmen betroffen als andere. Ein langer Aufenthalt mit einem unklaren Aufenthaltsstatus, bei denen die Geflüchteten wenig Handlungsfreiraum haben, sind für diese Länder besonders belastend. Eine Ursache dafür ist die mangelnde Unterstützung der wirtschaftlich besser gestellten europäischen Länder, den wirtschaftlich schlechter gestellten gegenüber.

Zudem ist nicht zu vergessen, dass manche EU-Staaten eine zusätzliche Einwanderung grundsätzlich eher negativ betrachten. Sie befürchten eine steigende Belastung der Staatskasse durch die Asylbewerberheime, den Asylmissbrauch durch Scheinasylanten und die Kosten für die sozialen Systeme durch Sozialhilfe, Kriminalität und Schwarzarbeit.
Um den innereuropäischen Konflikt über die Asyl-und Migrationspolitik zu erfassen, muss der Kontext des Konflikts untersucht werden. Dieser wird von den geltenden internationalen Rechtsabkommen, dem EU-Recht und dem politischen Mehrebenensystem der EU geprägt. Ebenso bedeutsam ist das Ausmaß der Fremdenfeindlichkeit innerhalb der EU-Länder und die politische Kultur dieser.

In der Asyl-und Migrationspolitik stoßen verschiedene internationale Rechtsentwicklungen aufeinander. Während das EU-Recht den Integrationsprozess fokussiert, thematisiert das internationale Menschenrecht die Entwicklung internationaler Normen.
Das Schengener Abkommen wurde von Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und den Niederlanden im Sommer 1985 unterzeichnet. Ziel des Abkommens war es, einen europäischen Binnenmarkt in Verbindung mit einem schrittweisen Abbau von Kontrollen des Personenverkehrs an den gemeinsamen Grenzen zu schaffen. Erst fünf Jahre später, als der Ost-West-Konflikt zu Ende und eine weitgehende Reisefreiheit von Ost nach West durchgesetzt war, wurde das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens, beziehungsweise Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ), auch Schengen II genannt, unterzeichnet.

Gegenstand des Abkommens sind konkrete Verfahrensabläufe zur Bewältigung von unerwünschten Folgen der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen in einem einheitlichen 'Raum der Sicherheit und des Rechts'. Konkret geht es beispielsweise um eine Vereinheitlichung der Vorschriften für Einreise und Aufenthalt von Ausländern im Schengen-Raum, um die Bestimmung des für einen Asylantrag zuständigen Mitgliedstaates, sowie um die Übereinkunft, in den Bereichen Polizei und Justiz zusammenzuarbeiten. Nach mehreren Verzögerungen, die unter anderem auch durch den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland verursacht wurden, trat das SDÜ am 26. März 1995 in Kraft. Die Mitglieder des Schengen-Raums waren zu diesem Zeitpunkt Deutschland, Italien, Frankreich, Niederlande, Belgien, Luxemburg, Spanien und Portugal.

Mit der seit 1995 sukzessiv erfolgten Erweiterung der EU und der verstärkten Integration wurde auch der Schengen-Raum seitdem kontinuierlich erweitert. Die Zustimmung aller Beteiligten zur Erweiterung des Schengen-Raumes und damit zum Wegfall der Binnengrenzen konnte nur erreicht werden, indem eine koordinierte Asyl-und Migrationspolitik in Aussicht gestellt wurde. Das Ziel dieser war es die Außengrenzen der EU durch die Kontrolle der Ein-und Weiterreise von Drittstaatenangehörigen in die EU zu schützen. Damit hat sich die EU auf den Pfad der Versicherheitlichung ihrer Asyl-und Migrationspolitik begeben. Sie sichert nun die eigene Freiheit innerhalb des Binnenmarktes vor den Rechten und Grundbedürfnissen der Menschen außerhalb ihrer Grenzen [2].

Die wichtigsten internationalen Abkommen bezüglich Migration sind die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1948 und das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge aus dem Jahr 1951, welches auch als 'Genfer Konvention' bekannt ist. Die beiden Dokumente gelten als Grundpfeiler des Menschenrechtsverständnisses der Vereinten Nationen, wurden von allen Staaten der EU ratifiziert und sind daher ein wesentlicher Aspekt des Selbstverständnisses der EU. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte verpflichtet alle Mitglieder der UN die Grundrechte aller Menschen, unabhängig von ihrer Staatsbürgerschaft, zu achten. Das Asylrecht besagt: „Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen.“ Präzisiert wird dieses Recht in der Genfer Flüchtlingskonvention aus dem Jahr 1951, in der geregelt ist, wer als 'Flüchtling' gilt.

Jedoch erfasst die Genfer Flüchtlingskonvention nur Personen, die sich außerhalb ihres Herkunftslandes befinden und somit keine [3]. Ebenso wichtig wie die Festlegung, wer als 'Flüchtling' deklariert wird, ist das sogenannte 'Zurückweisungsverbot' der Genfer Konvention. Dieses besagt, dass kein Staat einen Geflüchteten ausweisen oder zurückweisen darf, wenn dadurch in irgendeiner Art und Weise das Leben dieses Menschen gefährdet ist. Damit besteht eine international bindende Norm, dessen Umsetzung nicht nur von Migrantinnen und Migranten, sondern auch von breiten Kreisen der Öffentlichkeit eingefordert wird. Wie im Folgenden gezeigt wird, ist die europäische Öffentlichkeit in ihrer Einstellung zu Migration gespalten und es lassen sich teilweise hochgradig fremdenfeindliche Einstellungen aufweisen [4].

Im Jahr 2011 veröffentlichte die Friedrich-Ebert-Stiftung die Studie „Die Abwertung der Anderen - Eine europäische Zustandsbeschreibung zu Intoleranz, Vorurteilen und Diskriminierung“, in der ermitteltet wurde in welchem Maß fremdenfeindliche Meinungen in Europa verbreitet sind. Dabei wurde unter anderem festgestellt, dass in den bevölkerungsreichsten Staaten der EU (Italien, Frankreich, England und Deutschland) durchschnittlich mehr als 40% der Befragten der Aussage zustimmten, dass im jeweiligen Land zu viele Muslime leben würden. 50% der Befragten beurteilten den Islam pauschal als eine Religion der Intoleranz. Rechtsextreme bzw. rechtspopulistische Parteien versuchen, von den Ängsten der Bevölkerung in Folge der Wirtschafts-und Finanzkrise zu profitieren, indem sie einfache Antworten auf komplexe gesellschaftspolitische Angelegenheiten, wie die der Migration, geben. Während in westeuropäischen Ländern die Angehörigen der unteren sozialen Schichten zu den Zielgruppen der Rechtspopulisten gehören, gilt in Osteuropa die breite Mittelschicht als Zielgruppe. Bei allen Unterschieden hinsichtlich der Europapolitik und den wirtschaftspolitischen Programmen eint die rechten Parteien ein ausgeprägter Antiislamismus und ein Politikstil, der die Angst der Bevölkerung vor einer vermeintlichen Überfremdung der Gesellschaft schürt. In dieser Hinsicht bestehen signifikante Schnittpunkte mit vielen etablierten demokratischen Parteien, die Migration in den Medien ebenfalls als ein Sicherheits-und Ordnungsproblem und nicht als eine Frage menschenrechtlicher Verantwortung auslegen.

Die EU hat sich zu einem vertikal und horizontal gegliederten politischen System ohne eindeutiges Entscheidungszentrum entwickelt, das im Zusammenspiel mehrerer Ebenen gesteuert wird. Unter anderem befasst sich der Europäische Rat als Institution der Konfliktbearbeitung mit den Problemen der Migration. 2008 kam es dazu, dass die Mitgliedsstaaten im „Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl“ das Gemeinsame Europäische Asylsystem zu Ende bringen wollten und deshalb ein „Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen“ (EASO) gründeten, sowie mehr Solidarität in der Aufnahme von Migrantinnen und Migranten gesetzlich forderten.
Dieses Mehrebenensystem zeichnet sich dadurch aus, dass ursprünglich nationalstaatliche Kompetenzen wie die Rechtsetzung nun ausgeübt werden, in dem verschiedene politische Einheiten mit je nach Politikfeld unterschiedlich starker Entscheidungsbefugnis in einem koordinierten Prozess zusammenwirken. Auch die Entscheidungen in der Migrations-und Asylpolitik fallen somit sowohl im Zusammenspiel der EU-Organe als auch in deren Zusammenspiel mit den einschlägigen nationalstaatlichen und substaatlichen Institutionen. Alle Ebenen stehen gleichzeitig auch unter dem Einfluss von lobbyistischen Verbänden, medialen und zivilgesellschaftlichen Akteuren.

Dieses Mehrebenensystem kennzeichnet den europäischen Integrationsprozess insofern, als es eine Voraussetzung ist, die divergierenden Interessen der europäischen Staaten und Gesellschaften auszubalancieren. Häufig wird dem Mehrebenensystem der EU ein Demokratiedefizit vorgeworfen. Zum einen verfügt das Europäische Parlament nur über eingeschränkte Willensbildungs-und Sanktionsmöglichkeiten gegenüber Kommission und Rat. Zum anderen werden auch die nationalen Parlamente aus den Entscheidungsprozessen immer mehr herausgehalten. Umso größer ist die Bedeutung des Engagements gesellschaftlicher Kräfte, die auch aus Sicht der Europäischen Kommission die „gemeinschaftliche Komponente in der europäischen Politikformulierung stärken“. Zivilgesellschaftlichen Akteure können auch deshalb zur Politikgestaltung beitragen, weil sie über Expertise und Informationen verfügen, die den EU-Organen fehlen und die diese bei entsprechender Offenheit erfragen können. Eine weitere Aufgabe für zivilgesellschaftliche Akteure liegt in der kritischen Begleitung der Umsetzung von EU Politiken und in der Fähigkeit zur Einwirkung auf Prozesse der Interessensvermittlung durch die Erweiterung von Perspektiven und Problemsichten. Damit bietet das Mehrebenensystem der EU politischen Institutionen neuartige Möglichkeiten, den Konflikt zwischen Integration und Menschlichkeit in Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren friedlich zu lösen.

Welche politischen Teilsysteme sind bedroht?

Die sogenannte 'Flüchtlingskrise' 2015 stellte die EU vor eine enorme Herausforderung. Anstatt kohärent, effizient und schnell zu reagieren, zeigte die EU ein nicht funktionierendes Krisenmanagement. Diese Krise verdeutlichte nicht nur erhebliche Defizite in der gemeinsamen Migrations-und Asylpolitik der EU und der Diskrepanz zwischen Wertenormen und praktischer Umsetzung [5], sondern führte auch zu der (zeitlichen) Aufhebung des Schengen-Abkommens, zu einer internen Solidaritäts-und Vertrauenskrise und zu einem externen Reputationsverlust [6].

Zum einen bedrohte die Krise die gemeinsame Migration-und Asylpolitik der EU und zeigte, dass das Dublin-Abkommen nicht weiter tragbar ist. Seit 1997 arbeitete die EU an einer Vergemeinschaftung in diesem Politikbereich und diskutierte erstmals im Haagener Programm (2004) die Idee eines 'Common European Asylum System' (CEAS), welches auf der Genfer Konvention von 1951 basierte [7]. Basierend auf dem Solidaritätsprinzipder Europäischen Union definierte beispielsweise die EU-Kommission 2004 die Bemühungen zur gerechten Verteilung von Geflüchteten folgendermaßen:

„Der Solidaritätsgrundsatz wird bewirken, dass sich die Anstrengungen zur Aufnahme von Flüchtlingen und Vertriebenen gleichmäßiger zwischen den Mitgliedstaaten verteilen. Der Ansatz muss auf Partnerschaft und Zusammenarbeit mit den Herkunfts-und Transitdrittländern sowie den Erstasyl-und Bestimmungsländern beruhen" [8].

Die Umsetzung dieser Idee und die Harmonisierung der Migrationspolitik stellte sich jedoch als sehr schwierig heraus, was dann in der Krise deutlich sichtbar wurde. Ein häufig kritisierter Bestandteil des (bis dahin) bestehenden Migrationssystems war das Dublin-Abkommen, welches die Verantwortung für die Prüfung des Asylantrags dem Mitgliedstaat übertrug, in dem die AsylbewerberInnen zuerst europäisches Territorium betraten [9]. Diese Regelung führte durch den immensen Zustrom an Geflüchteten im Jahr 2015 zu einer Überlastung und Überforderung der südlichen, ans Mittelmeer grenzenden Länder der EU, wie Griechenland oder Italien. Aufgrund der immensen Zahl an ankommenden Geflüchteten registrierten diese Länder nur noch einen Bruchteil der Geflüchteten und ließen den Rest weiterreisen [10].

Herkunftsländer der Asylbewerber (aus Drittstaaten) in den Mitgliedstaaten der EU 28, 2014 und 2015 (Erstmalige Asylbewerber in Tsd.)

Anzahl der Asylbewerber (aus Drittstaaten) in den Mitgliedstaaten der EU 28, 2014 und 2015 (Erstmalige Asylbewerber in Tsd.)

Im Mai 2015 reagierte die EU mit einer europäischen Migrationsagenda und stellte eine Notfallregelung auf, wonach 40 000 Schutzsuchende auf Basis eines Verteilungsschlüssels anderen EU-Staaten zugewiesen werden sollten. Im September wurde die Zahl auf 120 000 erhöht. Großer Wiederstand gegen eine verpflichtende Regelung kam vor allem aus den osteuropäischen Mitgliedstaaten und Großbritannien.

Ende 2015 waren nur 272 von den geplanten 120 000 umverteilt worden [11]. Als Reaktion auf die mangelnde Umsetzung der Aufnahme einiger Mitgliedstaaten eröffnete die EU-Kommission im Juni 2017 ein Vertragsverletzungsverfahren. Polen, Ungarn und Tschechien wird vorgeworfen ihren Verpflichtungen gegenüber den südlichen, stark belasteten Mitgliedsstaaten nicht nachgekommen zu sein. Das Verfahren könnte Geldstrafen gegen die betroffenen Länder mit sich ziehen [12]. Obwohl sich die EU für eine gerechtere, gemeinsame Migrationspolitik einsetzt und einen Verteilungsschlüssel fordert, verhinderten nationale Präferenzen und der Widerstand einzelner Mitgliedstaaten eine Reform der Migrationspolitik mit verpflichtenden Quoten [13]. Das Scheitern der Migrationspolitik und des Krisenmanagements demonstrieren damit vor allem auch eine interne Kooperations-und Solidaritätskrise, eine nationale Abschottung und Verantwortungsvermeidung der Mitgliedstaaten [14].

Eine zweite Bedrohung stellte die humanitäre Katastrophe im Mittelmeer dar. Um ihren humanitären Standards gerecht zu werden und der organisierten Kriminalität von Schleppern entgegenzuwirken, musste die EU praktisch reagieren. Durch den finanziellen und personellen Ausbau von Frontex, der Europäische Agentur für Grenz-und Küstenwache, die die „operativen Aktivitäten der EU-Mitgliedstaaten sowie der Schengen-Assoziierten Staaten (SAS) an den Land-, See-und Flughafen-Außengrenzen des Schengen-Raums koordinieren und unterstützen“ [15], sollten vor allem Geflüchtete auf seeuntauglichen Booten gerettet werden und damit humanitäre Desaster vermieden werden. Allerdings kamen diese Maßnahmen erst spät (Oktober 2015) und ihre Umsetzung dauerte lange  [16]). Allein 2017 (bis 01. Juni 2017) starben bisher 1778 Menschen bei der Überquerung des Mittelmeers [17]. Eine weitere Diskrepanz zwischen Werten, Normen und der praktischen Umsetzung wurde bezüglich der Bedingungenin Erstaufnahmelagern, sogenannten 'Hotspots' sichtbar. Geflüchtete lebten und leben noch immer unter teilweise untragbaren Bedingungen, die den Werten und Standardnormen der EU deutlich widersprechen und somit die Glaubwürdigkeit derer schwächen [18].

Eine weitere Teilbedrohung für das System stellte die (zeitlich befristete) Aufhebung des Schengen-Abkommens dar. Das Schengen-Abkommen wurde 1985 geschlossen und garantiert den freien Personenverkehr innerhalb seiner Grenzen. Nachdem einige Mitgliedstaaten die Sicherung der Schengen-Außengrenzen gefährdet sahen, setzen sie das Abkommen kurzfristig außer Kraft und führten eigene Grenzkontrollen ein [19]. Damit sollte auch die Kraft des Zustroms verlangsamt und die Überforderung von nationalen Aufnahmeeinrichtungen vermieden werden [20].Neben diesen Grenzkontrollen in Frankreich, Dänemark, Schweden, Österreich und Deutschland ergriffen andere Mitgliedstaaten, die näher an der Südgrenzen liegen (z.B. Ungarn und Österreich) restriktivere Maßnahmen und errichteten Grenzzäune. Das Schengen-Abkommen ist ein wichtiger Grundstein für die europäische Integration und dessen Aussetzung ein schwerer Schlag für die EU. Obwohl die Aussetzung des Schengen-Abkommen temporär ist, stellen Forderungnach dauerhaften Grenzkontrollen eine Bedrohung für dieses Teilsystem der EU dar [21].

Insgesamt ist sichtbar, dass diese Krise die EU vor grundsätzliche Problematiken stellt. Zum einen zeigt sich die EU solidarisch, will die belasteten EU-Staaten entlasten, Solidarität fördern und eine gerechte Verteilung erreichen, zum anderen weist sie sowohl Schwierigkeiten ihren Werten gerecht zu werden als auch eine langsame Reaktionsfähigkeit auf die Krise (Ausstattung Frontex zu langsam, Errichtung von Hotspots) auf. Außerdem trifft die EU dabei auf teilweise immensen Widerstand der Mitgliedstaaten, die keine Souveränitätsabgabe und verpflichtenden Regelungen akzeptieren und Verantwortungsteilung scheuen [22]. Dies führt schlussendlich zu einer Vertrauenskrise in die Handlungsfähigkeit und das Krisenmanagement der EU, welches auch die außenpolitische Reputation schwächt. Deutlich wird, dass elementare Teilsysteme, beispielsweise das Schengen-Abkommen oder auch das Menschenrechtssystem, durchaus in Gefahr sind, wodurch in Teilen ein systemgefährdender Charakter der Krise ausgemacht werden kann.

Gewaltfreier Konfliktaustrag
Der gewaltfreie Konfliktaustrag als zentrales Systemziel der Europäischen Union scheint nicht grundsätzlich bedroht, jedoch gibt es einige Aspekte, die negativ wirken. Die organisierte Kriminalität der Schleuser, die Situation um und auf dem Mittelmeer, die Errichtung von Grenzzäunen und der Umgang mit und unter Geflüchteten in der EU bergen Aspekte, die zu einer gewalttätigen Form der Konfliktaustragung beitragen. Als Beispiele sind hier Vorfälle wie an der mazedonisch-griechischen Grenze, wo Geflüchtete während der Bauarbeiten des Grenzzaun die Polizei mit Steinen angriffen, woraufhin diese Blendgranaten einsetzte [23] oder die Gewalteskalationen zwischen Einheimischen und Geflüchteten in Bautzen (Sachsen) zu nennen [24]. Trotzdem stellt diese Krise weniger eine grundsätzliche Bedrohung für einen übergreifenden gewaltfreien Konfliktaustrag dar, da die Mitglieder der Europäischen Union weiterhin den Konflikt gewaltfrei austragen.

Gesamtgesellschaftlicher Wohlstand
Der gesamtgesellschaftliche Wohlstand in der EU ist durch den Zustrom an Migratinnen und Migranten nicht gefährdet. Wohlhabende Länder wie Schweden oder Deutschland verfügen über genügend Ressourcen, um Migrantinnen und Migranten aufzunehmen, ohne dass der Wohlstand gefährdet ist. Ländern wie Italien oder Griechenland werden von der EU finanziell unterstützt, aber auch hier ist Migration kein Hauptfaktor, der den Wohlstand beeinflusst. Allerdings werden gefühlte Realitäten und Emotionen von populistischen Parteien aufgegriffen und Angst vor Armut durch Geflüchtete geschürt. Das Gefühl, dass Migration zu einem niedrigeren gesamtgesellschaftlichen Wohlstand führt, wird gestärkt und damit Anti-Migrationsstimmung gemacht [25].

Achtung der Menschen-und BürgerInnenrechte / Rechtsstaatlichkeit
“The union and its forerunners have for over six decades contributed to the advancement of peace and reconciliation, democracy and human rights in Europe.  The Norwegian Nobel Committee wishes to focus on what it sees as the EU's most important result: the successful struggle for peace and reconciliation and for democracy and human rights” [26].
Insbesondere das Menschenrechtssystem ist mit der Krise bedroht. Die europäische Menschenrechtskonvention garantiert das Recht auf Freiheit und Sicherheit, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf sowie den Schutz der Privatsphäre und das Familienleben. Außerdem lässt es die Genfer Konvention (1951) nicht zu, Geflüchtete an den Außengrenzen zurückzuweisen, ohne ihr Anliegen rechtlich zu prüfen [27]. Bilder von überladenden, seeuntauglichen Booten im Mittelmeer, von ertrunkenen Menschen und von untragbaren Zuständen in Aufnahmeeinrichtungen oder vor den Grenzzäunen zeigen, dass diese Rechte in der EU während der Krise nicht immer gewährleistet wurden bzw. werden [28]. Dabei wird deutlich, dass die EU und die Mitgliedstaaten ihren humanitären Werten in der Praxis und bei der Umsetzung nicht gerecht wurden und dass hier Handlungsbedarf besteht. Die EU steht dabei vor dem moralischen Dilemma zwischen Grenzschutz und innerer Sicherheit versus humanitärer Verantwortung [29]. Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International kritisieren zudem die islam-, fremden-und flüchtlingsfeindlichen Stimmungen sowie vermehrten Antisemitismus in vielen Mitgliedstaaten [30]. In Rückbezug auf das genannte Zitat aus der Begründung des Nobelkomitees, den Friedensnobelpreis der Europäischen Union zu verleihen, lässt sich mit Blick auf die Wahrung elementarer Menschenrechte im Umgang mit Geflüchteten sagen, dass eine Diskrepanz zwischen den der Europäischen Union zugesprochenen Werten und den Handlungen in der vorliegenden Krise besteht.

Demokratische Entscheidungsfindung und Minderheitenschutz
„Der Genuss der in dieser Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten ist ohne Diskriminierung insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder eines sonstigen Status zu gewährleisten“ [31].

Die Krise zeigt exemplarisch die Schwierigkeiten der EU, sich auf eine gemeinsame Migrationspolitik zu einigen und einen Konsens unter den Mitgliedstaaten zu finden. Unterschiedliche Auffassungen, liberale versus restriktive Migrationseinstellungen und der Widerstand, Souveränität abzugeben, führen zu Problemen bei der Harmonisierung der Migrationspolitik. Die demokratische Entscheidungsfindung auf supranationaler Ebene scheint hier besonders schwierig. Als Beispiel ist der Mehrheitsentscheid des Ministerrats bezüglich der Umverteilung von 120 000 Geflüchteten im September 2015 zu nennen. Rumänien, Tschechien, Ungarn und Slowenien stimmten gegen den Vorschlag, wurden jedoch mit einer qualifizierten Mehrheit überstimmt. Ungarn und Slowenien reagierten mit einer Klage beim Gerichtshof der Europäischen Union gegen den Beschluss. [32]. Wie oben genannt, geht die EU-Kommission jedoch mit Vertragsverletzungsverfahren gegen diese Mitgliedstaaten vor [33].

Zudem scheint der Minderheitenschutz für Geflüchtete nicht immer gegeben. Vor allem islamfeindliche Stimmungen und Taten diskriminieren Minderheiten. So argumentieren zum Beispiel Ungarn oder Slowenien gegen die Aufnahme von muslimischen Geflüchteten, da sie in die mehrheitlich christlich geprägten Länder nicht „hinein passten“ [34]. Außerdem machen auch vor allem rechtspopulistische Parteien europaweit Stimmung gegen Geflüchtete, besonders gegen Geflüchtete mit muslimischen Hintergrund [35].

Auf europäischer Ebene ist ein klar systemherausfordernder Charakter zu erkennen. Aus den oben aufgeführten Erläuterungen ergibt sich die Schlussfolgerung, dass aus dem Krisenereignis der Migrationsbewegungen von 2015 sowohl eine Funktions-als auch Legitimationskrise der Europäischen Union folgte. Anzumerken ist, dass bei der vorliegenden Analyse nicht die Migrationsbewegungen und die nach Europa fliehenden Menschen an sich als Kern der Krise anerkannt werden. Vielmehr wird das schwindende Vertrauen und divergente Verständnis von Solidarität, sowie die Unfähigkeit, gemeinsame Lösungen auf Basis der geteilten Werte und Normen zu finden, als elementare Kernelemente der Krise aufgefasst.

Auf der einen Seite lag nach dem Krisenereignis eine Funktionskrisevor, da die EU erhebliche Probleme hatte, die Krise zu bewältigen und eine gemeinsame EU-Migrationspolitik zu implementieren [36]. Der EU gelang es nicht, adäquat und kohärent zu reagieren und ihre Normen und Werte auch praktisch aufrechtzuerhalten und umzusetzen. Vor allem agierte die Union zu langsam (siehe Ausstattung Frontex, Hotspots), um eine den eigenen Werten und Normen entsprechende Politik durchzuführen. Auf der anderen Seite lag eine Legitimationskrisevor, da sich viele Mitgliedstaaten unwillig zeigten, durch eine gemeinsame Migrationspolitik Verantwortung zu teilen [37]. Gerade das Ablehnen einer gemeinsamen und gerechten Verteilung deutete einen Schaden im politischen System an. Das Errichten von Grenzzäunen und die Aussetzung des Schengen-Abkommens intensivierten dann die erstarkende Vertrauens-und Systemkrise: Nationale Abschottung und Lösungen wurden supranational-europäischer Solidarität vorgezogen. Dies zeigte auch, dass das Vertrauen der Mitgliedstaaten in die EU und untereinander geschädigt war. [38].

Jedoch ist ein Wandel der Krise zu verzeichnen. Mit der Ausgestaltung der 2015 vorgestellten Europäischen Migrationsagendagelang es den EU-Institutionen und -Mitgliedstaaten, sich auf eine Regelung der Migrationsbewegungen zu einigen. Diese Agenda beruht hauptsächlich auf 3 Kernkonzepten: Die innereuropäische Umverteilung, der EU-Türkei Aktionsplan und der Migrationspartnerschaftsrahmen.

„Zwei Jahre nach dem Start der Europäischen Migrationsagenda beginnen unsere gemeinsamen Anstrengungen zur Steuerung der Migrationsströme Früchte zu tragen“ [39].

Ein zentraler Punkt ist hierbei die innereuropäische Umverteilung zur Entlastung Griechenlands und Italiens. So einigte sich der Rat der Europäischen Union noch 2015 darauf, dass bis September 2017 insgesamt 40.000 Menschen, „die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, von den an den Außengrenzen befindlichen Mitgliedstaaten Italien und Griechenland vorübergehend und ausnahmsweise in andere Mitgliedstaaten umzusiedeln, woran sich alle Mitgliedstaaten beteiligen“ [40]. Am 09. Juni 2017 lag die Zahl der Umverteilungen bei 20.869 [41], was die Europäische Kommission als Erfolg wertete. Die Tatsache, dass die EU-Kommission im Rahmen dieser Bekanntmachung angab, ein Vertragsverletzungs-verfahren gegen Ungarn, Polen und die Tschechische Republik aufgrund fehlender Bemühungen zur Beteiligung an Umverteilungsmaßnahmen einzuleiten, weist darauf hin, dass Teile der ausgemachten Legitimations-und Funktionskrise dahingehend gelöst sind, dass die Beschlüsse der EU-Institutionen mehrheitlich getragen werden. Zudem sanken die Zahlen ankommender Migranten. Ein entscheidender Teil wird dem sogenannten „EU-Türkei-Aktionsplan“ zugeschrieben. Nach Angaben der EU-Kommission konnte durch diese Vereinbarung ein Rückgang von 97% bei den Überfahrten von der Türkei nach Griechenland verzeichnet werden. Zudem wurden 6.254 Menschen legal in die Europäische Union überführt und 1.798 Menschen in die Türkei rückgeführt. Nach eigenen Angaben konnten auch durch das Emergancy Social Safty Netrund 600.000 Menschen in der Türkei durch EU-Mittel geholfen werden [42].

Auch der Migrationspartnerschaftsrahmen, welcher die Zusammenarbeit mit Dritt-und Herkunftsländer zur Verminderung der Fluchtursachen, scheint verfestigt zu werden. Nach eigenen Angaben wurden bereits rund 118 Projekt mit 1,9 Mrd. Euro unterstützt [43].
Dieser Wandel lässt somit auf eine mögliche Überwindung der ausgemachten Legitimations-und Funktionskrise schließen, jedoch verbleiben grundlegend systemgefährdende Elemente erhalten, da die Migrationspolitik noch immer von Teilen der Mitgliedstaaten abgelehnt wird und auch die subjektive Auffassung der europäischen Öffentlichkeit noch nicht komplett überwunden wurde. Gezeigt haben die getroffenen Maßnahmen, dass die europäischen Institutionen wieder ihre Handlungsfähigkeit in großen Teilen zurückerlangt haben, jedoch weiterhin mit einer Legitimationskrisezu kämpfen haben.

Dr. Natascha Zaun schloss 2010 ihr Magisterstudium in politischer Wissenschaft, öffentlichem Recht und französischer Philologie an der Friedrich-Wilhelms-Universiät Bonn ab. Danach promovierte sie an an der Bremen International Graduate School of Social Sciences (BIGSSS) der Universität Bremen. Nebenbei forschte sie in der Stiftung Wissenschaft und Politik am Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit in Brüssel und im Migration Studies Unit der London School of Economics. Seit September 2016 forscht sie als Junior Research Fellow in Global Refugee Policies am Refugee Studies Centre der Universität Oxford. Ihre Forschungsschwerpunkte sind Europäische Integration und Asyl-, Immigrations- und Grenzstudien.